https://www.сайт/2017-02-06/kak_snimayut_i_naznachayut_gubernatorov_v_2017_godu

«Тебе звонят и говорят: есть хороший карьерный вариант, подъезжай»

Как снимают и назначают губернаторов в 2017 году

Губернатор Пермского края ушел в отставку, и следом ожидаются другие замены губернаторов. сайт поговорил с экспертами и источниками, чтобы узнать: как сегодня принимаются и обставляются решения об увольнении одних глав регионов и назначении других. Это сложная процедура, полная формальных и неформальных согласований.

Как уходят губернаторы

Решение об отставке конкретного губернатора зреет постепенно — если, конечно, речь не идет об экстремальных случаях с арестом главы региона, рассказывают сайт политологи, бывшие сотрудники администрации президента и близкие к Кремлю собеседники.

«Учитывая, что у нас есть единый день голосования в сентябре, лучшее время для плановой отставки губернатора — февраль-март. У врио в таком случае оказывается достаточно времени, чтобы вникнуть в региональные расклады и подготовиться к выборам. Второе «окно» отставок — это октябрь-ноябрь, сразу после выборов. Этот период используется, если в регионе складывается ситуация, при которой новому губернатору нужно больше времени, чтобы освоиться. Но, конечно, бывают и экстремальные ситуации, когда губернатор приезжает на встречу в администрацию президента, и ему говорят: “Пишите заявление”», — рассказывает собеседник, близкий к администрации президента.

Сообщает губернатору об отставке обычно глава администрации или первый замглавы администрации, курирующий внутриполитический блок (сейчас это Антон Вайно и Сергей Кириенко). В редчайших случаях, как, к примеру, было с экс-главой Татарстана Минтимером Шаймиевым, отставника провожает лично президент (с ним встречались глава государства Дмитрий Медведев и премьер Владимир Путин).

Решение обычно готовится довольно долго, по отдельным сложным регионам это может занять до четырех месяцев. Иногда уходящий губернатор договаривается немного потянуть этот срок, и тогда в регионе наступает неформальный переходный период, рассказывает экс-сотрудник администрации президента.

«Последней инстанцией является президент. Перед тем, как он принимает решение об отставке, ему готовят аналитические записки, мониторинги, учитывается мнение элитных групп. Далее начинается поиск преемников, и, когда согласования заканчиваются, кто-то из руководства администрации встречается с уходящим губернатором и договаривается о написании заявления об уходе по собственному желанию и дате опубликования этой информации. На такой последней встрече можно что-то попросить и решить вопрос с будущим трудоустройством. Обычно уходящему губернатору идут навстречу», — говорит собеседник издания. Если губернатор уходит по состоянию здоровья, ему могут разрешить оставить преемника.

Вариантов ухода губернатора в отставку может быть много, и каждый раз техническая сторона вопроса будет отличаться, рассказывает другой источник, близкий к администрации.

«Когда губернаторов в последние годы стали избирать, а не назначать, при принятии решения стал учитываться фактор избираемости, — пояснил источник. — Однако он не является определяющим, так как при наличии у человека серьезной поддержки его все равно отправят на выборы и изберут. Но представим: допустим, у губернатора истекает срок полномочий. В администрации президента подводят итог: смотрят социально-экономические показатели, острые и хронические элитные конфликты, громкие скандалы и аварии, результаты выборов в регионе, все это учитывается. Параллельно интересанты отставки или сохранения губернатора ведут индивидуальную работу с самыми разными персонами — от президента до клерков в администрации. Выигрывает тот, кто оказывается сильнее и ловчее. Формальные бумаги не играют тут особой роли».

По словам рассказчика, главное событие процесса — это встреча президента с главой администрации или профильным первым заместителем, на которой принимается решение.

«Бывает, что решение по сменщику принято заранее и принято лично президентом, к примеру, так решился вопрос о замене губернатора Тульской области Владимира Груздева на Алексея Дюмина, — говорит собеседник. — Тогда администрация выступает просто исполнителем воли первого лица. Если губернатор уходит на повышение, как, к примеру, Александр Хлопонин из Красноярского края, ему тоже могут разрешить поставить преемника, в данном случае — Льва Кузнецова. Если же губернатора убирают против его воли, преемничество не дозволяется», — говорит источник.

«Президент получает информацию от самых разных групп лиц, — говорит политолог Дмитрий Гусев. — Есть политический блок администрации президента, который курирует Кириенко. Они подводят итоги работы губернаторов на их постах и предлагают решения. Вторая группа — блок администрации, отвечающий за взаимодействие с силовиками. Они готовят для президента справки по губернаторам по своему направлению. Третий блок — правительство, у которого свои параметры оценки работы губернаторов. Также есть и иные группы влияния, в том числе корпоративные, которые тем или иным образом доносят до президента свое мнение. Когда решение об отставке принято, начинается процесс технического исполнения», — говорит Гусев.

«Губернаторы уходят по-разному, — делится глава Центра политической социологии Вячеслав Смирнов. — В исключительных случаях об отставке узнают из прессы. Кто-то знает, что уйдет, но не знает дату ухода. С кем-то еще при назначении оговаривается, что оно — на один срок. Умный губернатор начинает просить об отставке сам и загодя, потому что лучше честно говорить окружению, что, мол, «на новый срок не иду, нашлось новое хорошее место работы», чем потом выглядеть выгнанным с работы. Есть, впрочем, примета. Если подходит срок переназначения, а тебя вызывают не к президенту, а к главе администрации — вероятно, речь пойдет об отставке». В элитах считается, что встреча лично с президентом незадолго до окончания срока полномочий — напротив, свидетельствует о хороших позициях губернатора.

Политолог Леонид Давыдов считает, что частота встреч с первым лицом не влияет на срок выживаемости губернатора.

«Говорят, в последние годы происходит так. Вы губернатор, по поводу которого принято решение об отставке, — рассказывает он. — Сперва вас пригласит на беседу чиновник средне-высокого звена, например, начальник управления внутренней политики или даже его зам, они прозондируют почву в разговоре. Потом вас вызовет куратор внутриполитического блока — он вам скажет, что есть мнение, что вам надо уходить, что с вами будет говорить еще более высокий начальник, и учтите, что, вероятно, такая позиция будет озвучена. Более высокий начальник — это глава администрации или, в случаях отставки исключительного тяжеловеса, это будет первое лицо страны. Вы, вероятно, ответите, что согласитесь».

«Решение принимается на основе комплекса факторов, — продолжает Давыдов. — Например, есть регулярные аналитические записки, в которые человек может попадать. Есть оценка по параметрам — например, параметру избираемости, который учитывает нынешнее руководство администрации, занятое, прежде всего, подготовкой мартовской кампании», — рассказал Давыдов.

Как приходят губернаторы

Когда президент принимает решение, что тот или иной губернатор покидает свой пост, начинается процесс подбора преемника. Он может занять от пары недель до пары месяцев, за исключением случаев, когда президент принимает решение единолично.

«Администрация президента формирует шорт-лист предложений по персоналиям, обычно в нем остается две-три кандидатуры. Президент же может выбрать, а может отвергнуть все предложенные. Может предложить кого-то сам, может предложить просто еще подумать. У первого лица много каналов коммуникаций, и после того, как администрация представляет ему свои предложения, он может запросить по кандидатам из шорт-листа характеристики от других людей, которые поддержат одну из кандидатур или предложат свою. Идут собеседования, встречи с кандидатами. Это сложный процесс, и все-таки так, чтобы у человека раздался звонок и его оповестили, что он сейчас будет назначен губернатором, — так не бывает», — говорит источник сайт, близкий к администрации президента.

Другой собеседник издания, также близкий к Кремлю, говорит, что сценарий подбора нового губернатора почти всегда выглядит по-разному.

«Если сменщик заранее подобран или если губернатору разрешили выбрать преемника, то процесс уже носит технический характер, — говорит он. — В других случаях запускают процесс подбора кандидатов. В нем участвуют полпредство, управления администрации президента по внутренней политике, разные группы и структуры, включая госкорпорации и бизнес. Они все дают предложения. Далее их сперва фильтруют на уровне УВП, потом на уровне руководства АП, а потом выносят на суд президента. При этом кандидатура может быть переиграна в последний момент. В этой ситуации, если вдруг группам влияния удается вычеркнуть из списка приоритетного кандидата, выбирают из оставшихся людей в шорт-листе. Например, так произошло с назначением губернатором Волгоградской области Анатолия Бровко. Приоритетным кандидатом был Валерий Язев, но в последний момент назначение отменили под влиянием «Лукойла» и Дмитрия Медведева», — утверждает источник издания.

Экс-сотрудник администрации президента говорит, что бывают и сложные случаи, когда приоритетный кандидат отказывается, а второй по значимости претендент имеет проблемы или слишком молод. Так, к примеру, случилось в Калининградской области, где вместо Николая Цуканова врио сперва стал выходец из ФСБ Евгений Зиничев, однако через два месяца он отказался от публичного поста. Тогда вместо него главой Калининградской области стал 30-летний Антон Алиханов.

«Иногда в сложных случаях ясно, что в регион надо подбирать кандидата извне, и из шорт-листа вычеркивают всех региональных претендентов. Чаще всего кандидатов со стороны предлагают бизнес-группы или политические кланы, курирующие регион. Также кандидата в таком случае может предложить глава администрации, члены Совбеза, спикер Госдумы при личной встрече с президентом. Спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко в этом плане неактивна. Бывают и вовсе любопытные случаи. К примеру, Никиту Белых президенту рекомендовал на пост губернатора Анатолий Чубайс», — рассказывает собеседник издания.

Он отмечает, что не стоит преувеличивать значимость аналитических записок, которые пишут политологи для администрации, особенно — региональные политологи. Собеседник издания говорит, что не знает ни единого случая, когда губернатором становился бы кто-то, кого рекомендовали политологи из региона. Мнение федеральных политологов, работающих с регионом, учитывается на уровне управления внутренней политики, добавляет он.

«Бывает, что как в «Дне выборов»: человек еще вчера не знал, что сегодня станет губернатором, — говорит Леонид Давыдов. — Более штатная ситуация, когда человеку звонит его покровитель из структур, которые могут пролоббировать своего кандидата. Поступает такой звонок: мол, есть для тебя вариант один карьерный, подъезжай. В редких внештатных ситуациях может быть и иначе: звонок идет из администрации президента, спрашивают, где, мол, находитесь, за вами сейчас приедет машина. Поедете вы, скорее всего, к начальнику УВП и потом сразу к куратору политического блока. Параллельно будет запущен процесс спецпроверки вас силовиками. А потом — встреча под телекамеры с первым лицом, но она носит ритуальный характер. Или встречи вообще может не быть. Иногда, если в процессе составления шорт-листа возможных преемников, остается пара кандидатур, то принимается во внимание, за какой группой влияния, в том числе, корпоративной, закреплен регион. Есть много примеров, когда нельзя стать губернатором некоего региона, не примыкая к некоему подклану.

И даже на последней стадии назначения нового губернатора первое лицо может посовещаться с кем-то из окружения и отменить решение о назначении и выбрать иного кандидата», — рассказывает Давыдов.

«Единого алгоритма нет, — согласен Вячеслав Смирнов. — Бывает, что с фамилией нового губернатора определяется именно первое лицо, которому кто-то мог человека рекомендовать, или же может сыграть роль личное знакомство с президентом. В таком случае люди, исполняющие это решение, могут не знать, кто или что на него повлияло. С другой стороны, например, при президентстве Дмитрия Медведева была система, когда в администрации на совещании с ее главой и заместителями фамилии тех, кто будет рекомендован президенту в шорт-листе, обсуждались под протокол, с аргументами, почему стоит включить в список того или иного человека. Как проходят такие совещания сейчас, не знаю», — рассказал он.

Дмитрий Гусев отмечает, что нельзя недооценивать мнение силовиков, которое доносится до президента на этапе спецпроверки.

«Сперва кандидаты из шорт-листа проходят собеседование в администрации, а потом силовики оценивают кандидатов. Также нельзя забывать, что ключей от кабинета губернатора на самом деле не один, а два: один — у президента, второй — у жителей региона», — добавляет Гусев.

Конечно, решение все равно в итоге принимает президент, резюмирует глава Центра политического анализа Павел Данилин. «В подготовке процедуры назначения нового главы региона ключевую роль играет администрация президента. Именно она отвечает за подготовку шорт-листа кандидатов. Еще с тех пор, как президент предлагал сам кандидатов на пост губернаторов, подготовкой занималась администрация, и эта традиция сейчас несколько модифицирована, но в целом сохранилась», — говорит Данилин.

Вложения в должность губернатора сейчас не окупаются, зато это отличный карьерный трамплин

10 сентября 2017 года выборы губернаторов пройдут в 16 регионах РФ. И почти нигде нет интриги – победить должен действующий врио главы региона. Как же так получилось, что при Сергее Кириенко, которого считали главным либералом в Администрации Президента, демократическая процедура превратилась в чисто технический акт?

Увы, но, похоже, что выборы в России в принципе утратили популярность, как средство борьбы за власть. Да и сама власть перестала интересовать многих из тех, кто ранее так страстно за нее боролся. Речь, прежде всего, о тех, кто рассматривал властные посты в качестве инструмента извлечения прибыли. Сегодня инвестиции в должность губернатора, а уж тем более в депутата Госдумы – нерентабельны. Как вернуть вложения в кампанию? Если нет каких-то конкретных лоббистских интересов, то любая высокая госдолжность в наше время может стать только обузой. Статус депутата больше не дает неприкосновенности, а должность губернатора монополии на региональный бизнес. Пример – губернатор Иркутской области Сергей Левченко, который избравшись в протестном регионе реализует ФЦП и программы федерального правительства, причем гораздо успешнее своего предшественника из «Единой России». Секрет прост, в нынешней ситуации тому же Левченко не до политической борьбы. Он своеобразный технократ, который должен реализовать президентские программы, но при этом и спрос с него выше, чем с лояльных Кремлю младогубернаторов.

Некоторые из тех, кто должен избираться в этом году на пост главы региона, и вовсе не приспособлены к реальной политической жизни. Тем не менее, и Президент, и губернаторы должны проходить через этот обряд, назовем его «принятием населением». Суть его проста: нужно доказать свои бойцовские качества, прогнать свою программу через призму критики оппозиции, собрать весомую группу поддержки. Да, провести выборы без явного выбора – сложная задача, но вместе с тем, сам ритуал призван решать массу накопившихся в обществе проблем.

Возьмем, к примеру, Республику Бурятия. Там врио губернатора Алексей Цыденов отказался от борьбы со своим главным конкурентом коммунистом Вячеславом Мархаевым. Выдвиженца от КПРФ сняли при прохождении муниципального фильтра, то есть, кандидат от власти не принял бой не только от сильного соперника, но и от стоящей за ним части элит. Чем это может быть чревато? Во-первых, в следующем году в Бурятии пройдут выборы в Народный Хурал и коммунисты могут серьезно увеличить свое присутствие в местном парламенте. Ведь теперь за ними стоят не только обиженные местные элиты, но и обиженные избиратели, которым вместо КПРФ попытались подсунуть фейковую партию «Коммунисты России».

Схожая ситуация в других регионах со слабыми руководителями. В той же Свердловской области врио губернатора Евгений Куйвашев пошел на все ухищрения для зачистки политического поля и, скорее всего, в следующем году получит реакцию на свои действия. На тех же выборах в гордуму Екатеринбурга. Глава Республики Карелия Артур Парфенчиков также постарался договориться со всеми участниками политического процесса, от выдвинувшихся кандидатов (часть из которых снялась в его пользу) до реальных соперников вроде Ирины Петеляевой из «Справедливой России». Да, хитрая игра позволит ему победить на выборах, но как такой слабый губернатор намерен в будущем бороться с политической оппозицией Карелии? Ходят слухи о том, что Парфенчиков является одним из кандидатов на пост генпрокурора России, но готов ли он будет занять эту должность, если не справится с проблемами «на земле»?

Схожие проблемы есть и у других губернаторов, чьи нынешние должности рассматриваются как карьерные трамплины. Речь о врио губернатора Пермского края Максиме Решетникове и врио главы Удмуртии Александре Бречалове. Их основная задача – проявить себя в решении накопившихся проблем, стать «разводящими» в среде местных элит, которые в обоих регионах достаточно скомпрометированы. Но смогут ли это сделать губернаторы, чьи выборы прошли по стандартной схеме «сухой явки» и зачищенного поля? Тот же Решетников избирается в Перми по договоренности с главным местным оппозиционером Дмитрием Скривановым. Сможет ли он после этого вести себя независимо от договоренностей с этой третьей силой? Тот же губернатор Ярославской области Дмитрий Миронов, являясь кандидатом в целом с позитивным рейтингом, берет на себя определенную нагрузку по согласованию с местными элитами действующего городского руководства Ярославля во главе с мэром Слепцовым. Т.е. все ошибки Слепцова отныне будут проецироваться на действующего губернатора, который и так побеждает лишь в договоренности с соперником от «Справедливой России» Анатолием Грешевниковым, который отказался от участия в выборах. Как, кстати, и в Марий Эл, где КПРФ вовсе не стала выставлять своего кандидата против «единороса» Александра Евстифеева, дабы тот совершенно случайно не победил неопытного врио губернатора. За это кандидату от коммунистов Сергею Мамаеву разрешили бороться в Кировской области с Игорем Васильевым, так что Вятку можно причислить к одному из самых конкурентных регионов России.

Несколько лучше обстоят дела у тех глав регионов, которые структурировали собственные электоральные кампании. В том же Севастополе Дмитрий Овсянников начинал очень тяжелую кампанию, которую вполне мог проиграть. Но по ходу скорректировал многие свои позиции, тем самым, попытавшись обосновать свои позиции перед местным населением. Учитывая протестный статус Севастополя, добиться этого было непросто. Как, впрочем, молодым губернаторам Калининградской области Антону Алиханову и Новгородской области Андрею Никитину, которые сумели извлечь из своей молодости определенный профит. Точнее, они сформулировали некоторые идеи, которые хорошо ложатся в существующие концепции развития и могут быть реализованы в соавторстве с действующими элитными группами. Т.е. напряжение в элитах было снято за счет вовлечения их в избирательные процессы на стадии кампании. К ним можно отнести и более опытного губернатора «второго срока» Сергея Жвачкина (Томская область), который, несмотря на тихую кампанию, сумел решить основные вопросы на уровне элит и теперь готовится выиграть выборы в тихой борьбе.

Наиболее стабильны действующие губернаторы – Мордовии (Владимир Волков), Белгородской области (Евгений Савченко) и Саратовской (Валерий Радаев). У них все должно пройти по стандартному сценарию – средне высокая явка (35-45%) и высокий процент голосов за основного кандидата. Тот же Савченко вполне может получить результат близкий к 80-90%. Вторым может стать Волков (70-80%), а третьим Радаев (60-70%). Однако эти впечатляющие результаты не снимают вопрос конкуренции внутри местных элит. Например, кто же все-таки выступит в роли преемника Савченко на грядущих выборах? Или кто может противостоять Волкову в Мордовии в случае ухода его главного лоббиста Меркушкина с поста губернатора Самарской области?

Как мы видим, грядущие выборы порождают больше вопросов, чем ответов. И главный из них, к чему приведут выборы без выбора? Обострят ли подковерную грызню местных элит? – несомненно. Найдет ли подобное положение вещей выход в грядущих кампаниях муниципального и регионального уровней? – безусловно. Возможно даже в президентской - ведь многие местные силы захотят подпортить авторитет новоизбранных губернаторов тем, что помогут снизить результаты грядущей президентской кампании. Ведь именно под брендом Путина избираются молодые и мало кому известные технократы, которые и станут объектами атаки местных элит в ближайшие годы. Такое «тихое противоборство» федеральных и местных групп вполне может привести к возрождению третьей силы – российского федерализма, о необходимости которого в последние годы говорит все больше и больше экспертов.

Президент России Владимир Путин подписал закон, наделяющий субъекты РФ правом выбирать губернатора не прямым голосованием населения региона, а местным парламентом. Закон подписан В. Путиным 2 апреля и опубликован на портале правовой информации.

Согласно новой модели выборов, каждая из представленных в региональном парламенте партий может предложить главе государства не более трех претендентов на пост губернатора, причем партийность кандидатов значения не имеет. До момента внесения предложения партии обязаны провести консультации по данному вопросу с непарламентскими партиями, которые имеют свои отделения в регионе.

Президент выбирает из представленных кандидатур три и вносит их на рассмотрение законодательного собрания региона, которое голосует по этим кандидатурам. Набравший самый высокий процент голосов получает пост.

Выдвигаемые партиями кандидаты в губернаторы к моменту внесения их кандидатур президенту РФ должны будут закрыть свои счета за рубежом и избавиться от иностранных активов. Они также обязаны представить сведения имущественного характера, о годовых расходах, о каждой сделке, если ее сумма превышает общий доход кандидата и его супруги(супруга) за три последних перед сделкой года, об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка. Эти требования, помимо супруга, распространяются на несовершеннолетних детей кандидата.

Выборы губернаторов прямым голосованием жителей субъекта федерации были упразднены в 2005 году. На смену выборам пришла система назначения глав регионов — партия, получившая большинство в местном парламенте, предлагала президенту список кандидатур, из которых тот выбирал одну, которая затем утверждалась парламентом.

В конце2011 г., президент Дмитрий Медведев предложил вернуть прямые выборы губернаторов. Владимир Путин, занимавший тогда пост главы правительства, заявил о возможном введении« президентского фильтра», с помощью которого глава государства будет формировать список кандидатов на выборах главы региона.

В конце апреля прошлого года Госдума приняла законопроект о возвращении выборов губернаторов. Первые открытые выборы состоялись в единый день голосования 14 октября прошлого года в Амурской, Белгородской, Брянской, Новгородской и Рязанской областях. Всюду со значительным отрывом победу одержали действующие губернаторы.

В середине декабря прошлого года стало известно о внесении на рассмотрение Госдумы законопроекта, разрешающего выбирать глав регионов по результатам голосования в парламенте.

Авторами проекта закона являются единороссы Михаил Старшинов, Алексей Журавлев, вице-спикер Госдумы от фракции ЛДПР Игорь Лебедев, руководитель так называемой« независимой депутатской группы», неофициально выделившейся из состава фракции« Справедливая Россия» Леонид Левин — в общей сложности 10 парламентариев.

Авторы документа подчеркивали, что не рассматривают свою инициативу как отказ от прямых выборов. «Принципиальная новация законопроекта в том, что регионы смогут сами определять порядок выборов губернаторов, исходя из своей специфики. А какая схема в итоге окажется наиболее востребованной, покажет время», — объяснял журналистам в декабре Старшинов.

ТАСС-ДОСЬЕ. 10 сентября 2017 года в России состоится единый день голосования - законодательно установленная дата выборов разных уровней.

В 16 субъектах Федерации пройдут прямые выборы руководителей регионов, в шести - депутатов региональных законодательных органов. Кроме того, в Адыгее главу региона изберут депутаты республиканского парламента. По всей России в общей сложности состоится порядка 5,8 тыс. выборов различных уровней, включая 230 местных референдумов.

В этот же день пройдут довыборы депутатов Госдумы по двум избирательным округам.

История введения института выборов глав субъектов

Впервые прямые выборы глав субъектов - Москвы, Ленинграда (ныне - Санкт-Петербург) и Татарстана - состоялись 12 июня 1991 года. Они прошли одновременно с первыми президентскими выборами в России.

22 августа 1991 года после провала попытки государственного переворота, организованной ГКЧП с целью не допустить подписания Союзного договора и распада СССР, президент РСФСР Борис Ельцин подписал указ "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР". Согласно документу, в областях, краях, автономных областях и округах вместо советов народных депутатов был учрежден новый институт - региональные администрации. Их главы назначались и отрешались от должности президентом России. Эта норма не распространялась на республики, где высшее должностное лицо избиралось в ходе прямых выборов или депутатами местных парламентов.

24 октября 1991 года Верховный Совет РСФСР принял закон "О выборах главы администрации" и назначил проведение выборов руководителей ряда российских регионов на 8 декабря того же года. Однако 1 ноября 1991 года Съезд народных депутатов ввел мораторий на эти выборы до декабря 1992 года и закрепил за президентом право на назначение руководителей регионов. В 1992 году запрет планировалось продлить, но советы ряда областей и краев заявили о своем несогласии с этим решением. В итоге в апреле 1993 года были проведены первые в истории РФ прямые выборы глав регионов: в Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской, Челябинской областях и Красноярском крае.

17 сентября 1995 года президент РФ подписал указ, согласно которому во всех субъектах Федерации их руководителей должны были избирать граждане в рамках прямого, равного и тайного голосования. Предполагалось, что данная норма будет применяться начиная с 1996 года. Исключение было сделано для Московской, Новгородской и Орловской областей, где выборы решено было провести в декабре 1995 года.

Однако после выхода указа к президенту поступили обращения из ряда российских регионов с просьбой разрешить проведение прямых выборов ранее 1996 года. Разрешение было получено, и с 1995 года почти все губернаторы стали избираться населением путем прямого голосования. 1 июля 1997 года последним российским губернатором, утвержденным главой государства, стал руководитель Кемеровской области Аман Тулеев.

6 октября 1999 года был принят федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", который отменил право президента назначать руководителей регионов и установил единые правила проведения всенародных выборов. С этого времени главы субъектов РФ избирались на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Исключением оставался Дагестан, главу которого избирало Конституционное собрание республики.

Отмена прямых выборов

В 2004 году прямые губернаторские выборы в России были отменены. Соответствующую инициативу выдвинул президент РФ Владимир Путин 13 сентября 2004 года на расширенном заседании правительства с участием глав регионов, которое состоялось после теракта в Беслане. Глава государства заявил о необходимости "совместного участия Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России". С этой целью институт прямых выборов предлагалось отменить и ввести процедуру утверждения губернаторов законодательными собраниями регионов по представлению президента РФ.

11 декабря 2004 года Путин подписал поправки в закон об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации, которыми ввел новый порядок избрания губернаторов: руководителя региона по представлению президента РФ утверждал местный законодательный орган. Глава государства также получил право отрешать губернаторов от должности "в связи с утратой доверия президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом".

В 2004 году кандидатуры на должность губернатора президенту предлагал его полномочный представитель в соответствующем федеральном округе. В 2005 году это право также получили политические партии, представленные в региональных законодательных органах. С 1 июля 2009 года вносить на рассмотрение главы государства кандидатуры на пост руководителя региона (не менее трех) могли только политические партии, имеющие большинство мест в парламенте субъекта РФ.

Последние прямые выборы губернатора прошли в январе-феврале 2005 года (в два тура) в Ненецком автономном округе.

Возврат прямых выборов

22 декабря 2011 года в послании Федеральному собранию РФ президент России Дмитрий Медведев предложил "перейти к выборам руководителей субъектов РФ прямым голосованием жителей регионов". 2 мая 2012 года глава государства подписал соответствующие изменения в законы. Поправки, вернувшие прямые губернаторские выборы, вступили в силу 1 июня 2012 года. Согласно им, высшее должностное лицо субъекта Федерации избирается гражданами данного региона на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Кандидаты на пост руководителя региона выдвигаются либо политическими партиями, либо в порядке самовыдвижения, если это предусмотрено местным законодательством.

Первые после семилетнего перерыва прямые выборы глав регионов состоялись в единый день голосования 14 октября 2012 года в Амурской, Белгородской, Брянской, Новгородской и Рязанской областях. С 2013 года губернаторские выборы проходят ежегодно в сентябре, в единый день голосования.

Избрание глав субъектов местным парламентом

Прямой порядок выборов руководителей субъектов РФ в настоящее время применяется в 75 регионах. В остальных десяти субъектах главы регионов избираются местными парламентами: в республиках Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия, Крым, а также в Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республиках, в Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком и Ненецком автономных округах.

Поправки в федеральное законодательство, разрешающие субъектам РФ заменять прямые выборы процедурой избрания региональным парламентом, были приняты 2 апреля 2013 года и 3 февраля 2015 года. Главы республик и регионов избираются местным законодательным органом из числа трех кандидатур, внесенных в региональный парламент президентом РФ. В свою очередь предложения по кандидатам главе государства направляют партии, представленные в региональном парламенте и Госдуме (не более трех от каждой партии).

В автономных округах, согласно федеральному законодательству, руководители избираются по согласованию с губернаторами области, в состав которой входят эти округа (для избрания глав Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов необходимо согласование с руководством Тюменской области, для Ненецкого - с Архангельской). Каждая представленная в парламенте округа партия вправе предложить губернатору соответствующей области (Тюменской или Архангельской) не более трех кандидатур на пост руководителя региона. Губернатор отбирает не менее пяти кандидатов из предложенных и вносит их на рассмотрение президента. Глава государства в свою очередь представляет в законодательный орган автономного округа трех претендентов для избрания.

Выборы руководителей регионов депутатами местных законодательных органов также проводятся в сентябре, в единый день голосования. Если же выборы главы и местного парламента проходят в один год, то избрание руководителя субъекта проводится новым созывом законодательного органа в течение 45 дней со дня его формирования.

Одним из главных следствий Бесланской трагедии, 12-летие которой вспоминали в эти дни, стала отмена в России прямых губернаторских выборов. 13 сентября 2004 года президент Путин выступил с заявлением о том, что «высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства».

Прозвучавшая мотивировка - о том, что это делается «в целях последовательного развития федерализма» выглядела откровенным издевательством над здравым смыслом. Фактически это означало ровно обратное - полную ликвидацию федеративных отношений в России, их подмену тотальной «вертикалью власти».

Большинство граждан, еще сохранявших федералистское мышление, выступили тогда против этой инициативы. Действительно, увидеть логическую связь между борьбой с терроризмом и необходимостью отмены губернаторских выборов было весьма затруднительно. Если бы Джордж Буш после терактов 11 сентября 2001 года вдруг вздумал «отменить» выборы губернаторов в США - он, скорее всего, сам бы лишился президентского поста. Потому что настоящая федерация не потерпела бы такого произвола.

Однако в России федерацию изначально строили по имперской модели. В отличие от тех же США, где штаты договаривались о федеративных отношениях между собой, в России субъектами были «центр» и «регионы». Это и создало предпосылки для последующей централизации власти, когда само слово «федерация» осталось лишь номинальным.

Назначаемость губернаторов привела к радикальному отчуждению региональной власти от интересов местных жителей.

Если в 1990-е годы тот или иной губернатор не мог не учитывать мнения избирателей, зная, что в случае их игнорирования его на следующих выборах «прокатят», то после 2004-го у глав регионов остался единственный избиратель - заседающий в Кремле. И эффективность региональной политики стала оцениваться исходя из исполнения его директив, а не запросов местного населения.

Например, Сергей Катанандов был избран главой Республики Карелия в 1998 году и отработал в этой должности два четырехлетних срока - 1998-2002 и 2002-2006. Однако в 2006 году он был переназначен на третий срок, хотя его рейтинг уже стремился к нулю - по причине ряда экономических ошибок, повлекших за собой падение уровня жизни в республике. Однако с момента назначения его интересовали уже только указания по «вертикали», а не требования граждан. Аналогичная ситуация наблюдалась и в других регионах - принятый в 1990-е годы принцип «двух сроков» с введением назначаемости губернаторов был фактически отменен.

Впоследствии губернаторами Карелии назначались чиновники, которые вообще не имели биографического отношения к республике. Это петербуржцы Андрей Нелидов (2010-2012) и Александр Худилайнен (с 2012). На местном сленге их прозвали «варягами», каждый из которых привозил команду своих земляков и рассаживал ее на руководящие должности. И вновь - это не только карельский, а общероссийский феномен. Например, тюменец Евгений Куйвашев сегодня возглавляет Свердловскую область, и наоборот, свердловчанин Виктор Басаргин руководит Пермским краем.

Все три вышеупомянутые губернатора (Худилайнен, Куйвашев, Басаргин) были назначены на свои посты в мае 2012 года, когда президент Путин вступил в свой третий срок. Хотя еще в декабре 2011-го тогдашний президент Медведев пообещал вернуть губернаторские выборы. Этот закон вступил в силу с 1 июня 2012 года, но назначенные Путиным губернаторы фактически его обошли и с тех пор ни разу не выходили на выборы.

Практика назначения, а не избрания глав регионов продолжается и поныне.

Так, в июле текущего года врио губернатора Калининградской области Владимир Путин назначил своего бывшего охранника Евгения Зиничева. Но на сентябрьские выборы он не выходит - так что назначение вновь можно расценивать как «бессрочное». Эта ситуация делает саму губернаторскую легитимность величиной довольно неопределенной.

Некоторые аналитики полагают, что пойти на возвращение губернаторских выборов власть заставили массовые «белоленточные» протесты 2011-2012 гг. Но как бы то ни было, эти «возвращенные» выборы уже принципиально отличались от тех, которые проходили во всех субъектах федерации в период 1996-2004 гг., в сторону сужения возможностей для потенциальных кандидатов. Так, согласно закону 2012 года, кандидат в губернаторы мог быть выдвинут только политическими партиями (опцию самовыдвижения тогда оставила лишь Ярославская областная дума), а также должен пройти «муниципальный фильтр», собрав до 10% подписей городских и районных депутатов своего региона.

Поскольку практически во всех местных законодательных собраниях РФ доминирует партия «Единая Россия», разумеется, это обеспечивало ей преимущества при выдвижении кандидатов в губернаторы. Кроме того, этот закон указывал: «Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации». Учитывая весомость президентского мнения в России, эти «консультации» воспринимаются как рекомендации и, фактически, лишь иной формат все того же назначения губернаторов.

С момента «возвращения» губернаторских выборов не успело пройти и года, как в апреле 2013-го Владимир Путин внес в этот закон поправку о том, что региональные законодательные собрания могут заменить у себя общенародные выборы главы региона голосованием в местном парламенте по представлению президента. То есть - буквально вернуться к той же самой назначаемости. Эту поправку поддержали кавказские республики - Дагестан, Ингушетия, Карачаево-Черкесия и Северная Осетия.

В единый день голосования 18 сентября 2016 года по этой модели будут избраны (или, точнее, назначены) главы Северной Осетии Вячеслав Битаров и Карачаево-Черкесии Рашид Темрезов. В настоящее время они оба являются назначенными президентом РФ временно исполняющими обязанности главы своих регионов и вероятность победы каких-то других кандидатов крайне маловероятна.

Кстати, именно эту модель - где глава региона избирается не на всеобщих выборах, но голосованием местного законодательного собрания - утвердили у себя «воссоединенные с Россией» Крым и Севастополь.

При этом, что интересно, Чечня сохранила всеобщую избираемость своего главы. Неслучайно президент Путин назвал ее «примером федерализма». Правда, прогнозируя итог выборов в этой республике 18 сентября, имеет смысл дискутировать лишь о том, 90 с какими единицами процентов наберет Рамзан Кадыров?

Кроме Чечни, всеобщие губернаторские выборы в текущем году состоятся еще в шести субъектах РФ - республиках Коми и Тыва, в Тверской, Тульской, Ульяновской областях и Забайкальском крае. Хотя предполагаемый рекорд Кадырова там вряд ли кто-то побьет, но и ожидать каких-то сюрпризов также не приходится.

Все основные кандидаты в этих регионах, как один, в настоящее время являются исполняющими обязанности губернатора, состоят в партии «Единая Россия» и активно используют ее административный и пропагандистский ресурс.

Например, в Республике Коми главным претендентом на губернаторский пост является Сергей Гапликов. Это типичный «варяг», который в 2004-2010 гг. был председателем совета министров Чувашии, а в 2011-2014 гг. возглавлял госкорпорацию «Олимпстрой», возводившую олимпийские объекты в Сочи. Исполнять обязанности главы Коми его назначили в сентябре 2015 года, после ареста прежнего губернатора Вячеслава Гайзера. Это было довольно громкое дело , после которого местные политические элиты, видимо, надолго утратили политические амбиции.

В Тульской области, где выдвигается бывший адъютант Путина генерал Андрей Дюмин, также практически ни у кого нет сомнений в его победе. Близость к президенту заведомо превосходит в глазах региональных элит и избирателей его «неместное» происхождение (Дюмин биографически никак не связан с Тулой - он родом из Курска, учился в Воронеже, а затем служил в Москве).

«Варягом» является также кандидат в губернаторы Тверской области Игорь Руденя, бывший федеральный агропромышленный чиновник. По каким причинам москвича поставили руководить тверичами - известно только Кремлю . Но и серьезных оппонентов у него там нет - в этой области с губернаторских выборов снят даже кандидат от КПРФ Вадим Соловьев, успевший прославиться борьбой с покемонами .

Так, кандидат в губернаторы Забайкальского края Наталья Жданова является местной уроженкой. И это обстоятельство, вероятно, сыграет в ее пользу, учитывая то, что предыдущий губернатор, «варяг» Константин Ильковский в феврале текущего года был смещен со своей должности за ошибки в социальной политике - долги по зарплатам и провал программы переселения жителей из аварийного жилья.

Местным уроженцем является также кандидат на должность главы Республики Тыва Шолбан Кара-оол, руководящий регионом еще с 2007 года. Но в этой республике, где титульная нация составляет 82%, победа какого-либо «варяга» была бы в принципе невозможной.

Глава Ульяновской области Сергей Морозов впервые был избран на свой пост в 2004 году - еще при свободных губернаторских выборах. Но затем переназначен на следующие два срока президентами Путиным и Медведевым. Его очередное выдвижение свидетельствует о том, что этому бывшему милиционеру удалось создать в своей области соответствующую «стабильность», при которой все оппозиционные кандидаты (даже от «Яблока» и более левых, чем КПРФ, «Коммунистов России») свободно регистрируются, но их шансы не рассматриваются всерьез.

Несмотря на то, что социологи фиксируют падение рейтинга правящей партии, она все равно существенно превосходит КПРФ, ЛДПР и «Справедливую Россию», кандидаты от которых также участвуют в губернаторских выборах. А вот от «Парнаса» или «Яблока», которые могли бы набрать очки за счет резкой оппозиционной риторики, в этом году в губернаторы удалось выдвинуться лишь «яблочнику» Олегу Горячеву, сыну бывшего губернатора Ульяновской области еще 1990-х годов. Но он, по сообщениям местных СМИ, «известен своим лояльным отношением к действующей власти». Видимо, не столь лояльные кандидаты от этих партий в других регионах не прошли «муниципальный фильтр» или избиркомы обнаружили у них какие-то другие нарушения…

Критики свободных, «нефильтрованных» губернаторских выборов указывают, что в 1990-е годы они часто приводили лишь к появлению «региональных баронов», превращавших субъекты РФ в собственные «вотчины», с откровенным доминированием своих административных и бизнес-группировок. Однако преодолевать складывание этих непрозрачных структур следовало не ликвидацией федерализма, но напротив - его полноценным развитием.

Например, региональные парламенты в постсоветской России, способные ограничить власть губернаторов, никогда не играли особо значимой роли. В этом отражается персоналистская российская традиция, когда только «первое лицо» наделяется высшими полномочиями, а роль регионального гражданского общества минимальна. Региональные политические партии, свободно существующие в европейских странах, в России запрещены - принято считать, что они стремятся к какому-то «сепаратизму». Хотя, например, региональные партии стран ЕС вовсе не разваливают его, но напротив, и сотрудничают между собой в Европарламенте.

Но в России этот федералистский опыт считают опасным. Поэтому региональные парламенты у нас (а в этом году состоятся выборы в 39 из них) как были, так и останутся лишь уменьшенными клонами Госдумы